Нормативное регулирование социального волонтерства. Обзор руководителя Даниловцев

Остановимся на важных для социального волонтерства аспектах правового регулирования добровольческой деятельности.

Добровольность установлена законом. Ключевым аспектом волонтерства не только по здравому смыслу, но и по закону является самостоятельность принятия решения ради благотворительности. Волонтерство «по приказу», по принуждению и т.п. – это не волонтерство.

По закону организаторы волонтерской деятельности – это некоммерческие организации или физические лица, привлекающие волонтеров для «добровольческой деятельности» и осуществляющие руководство волонтерами. Государственные организации (социальные и медицинские учреждения) также вправе привлекать волонтеров к осуществлению «добровольческой деятельности», то есть к благотворительности или общественно значимым делам.

Следствием из закона в отношении социального волонтерства в казенных учреждениях является то, что госучреждения не могут никак привлекать волонтеров в качестве бесплатной замены персонала. Волонтеры не могут ни при каких обстоятельствах стать частью работы госучреждения. Госучреждение – не благотворительная организация, оно имеет свое госзадание и бюджет для его реализации.

Таким образом можно сказать, что социальные волонтеры, помогая людям, занимаются благотворительностью на территории учреждения ради своих благополучателей, которые одновременно являются и получателями госуслуг в учреждении.

Про договора с волонтерами

Договор с волонтером может заключаться (а может не заключаться) организатором волонтеров по обоюдному согласию для выполнения работ или оказания услуг в рамках деятельности волонтерской организации. Договор может заключаться волонтером также непосредственно с благополучателем в его интересах в благотворительных целях.

Необходимо понимать, что договор с волонтером – это не трудовой договор с нулевой оплатой, а особый вид договора, где не могут использоваться понятия и нормы трудового законодательства: «оплата труда», «должность», «должностные обязанности», «трудовой стаж», «отпуск», «командировка» и т.д. Договор с волонтером, по сути, это соглашение о том, что он дарит свой труд или услугу и при этом фиксирует формальности этого дара: вид услуги, объем работ, условия работы, ответственности сторон.

Договор с волонтером не является основанием для юридической ответственности волонтера за невыполнение (некачественное выполнение) работы или неоказание услуги. Волонтер ни за что не отвечает в рамках своего труда. Именно поэтому руководители организаций, главные бухгалтера и иные материально-ответственные лица не могут быть волонтерами, а только сотрудниками.

Организаторам социальных волонтеров стоит очень серьезно оценивать возможные риски для подопечных при оказании волонтерской помощи и в некоторых случаях, вероятно, следует отказаться от помощи добровольцев в пользу найма сотрудника, который будет нести формальную ответственность за свою работы.

Сказанное ни в коем случае не означает, что волонтер вообще ни за что не отвечает. Следует различать ответственность за свой труд и ответственность за пребывание и работу в государственном учреждении, на улице или в чужой квартире. Любой волонтер – это гражданин России. Он подчиняется гражданскому законодательству и не вправе его нарушать. Волонтер обязан подчиняться правилам распорядка и санитарно-эпидемиологическому режиму и т.д. Волонтер обязан соблюдать бытовые общеизвестные правила безопасности, относящиеся к электричеству, огню, работе на высоте и т.д. Волонтер подчиняется и правилам, предусмотренным организатором волонтерской деятельности и в случае невыполнения должен быть «отчислен».

Зачем нужен договор с волонтером? Как правило, для дисциплины и фиксации договоренностей. Но есть два случая, когда договор с волонтером необходим именно, как формальность. Во-первых, в случае предоставления (или компенсации) материальных средств волонтеру от организатора волонтерской деятельности для осуществления волонтерской деятельности. Здесь договор является основанием для предоставления средств от юридического лица и основанием для не обложения налогами этих средств. И, во-вторых, договор нужен для отчетов по грантам и субсидиям в том случае, если заявитель указал в качестве собственного вклада труд добровольцев, пересчитанной в рубли.

На практике большинство НКО заключают с волонтерами краткие соглашения, где упомянуты три пункта: волонтер обязуется выполнить ту работу, на которую согласился, обязуется выполнять правила организации (и госучреждения) и дает согласие на обработку персональных данных и передачу этих данных в госучреждение. В противном случае организация имеет право отказаться от услуг и труда волонтера.

О порядке взаимодействия госучреждений и волонтеров

На сегодня волонтерская деятельность в социальных и медицинских учреждениях определяется Постановлением правительства РФ от 28 ноября 2018 г. № 1425 “Об утверждении общих требований к порядку взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, подведомственных им государственных и муниципальных учреждений, иных организаций с организаторами добровольческой (волонтерской) деятельности и добровольческими (волонтерскими) организациями и перечня видов деятельности, в отношении которых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления утверждается порядок взаимодействия государственных и муниципальных учреждений с организаторами добровольческой (волонтерской) деятельности, добровольческими (волонтерскими) организациями” (https://www.danilovcy.ru/wp-content/uploads/2018/12/Postanovlenie-Pravitelstva-o-poryadke-vzaimodejstviya-uchrezhdenij-i-volonterskih-NKO.pdf). Этот документ дает «зеленый свет» для волонтерской деятельности в социальной и медицинской сферах в госучреждениях. Он обязывает местные власти утвердить порядки взаимодействия госучреждений и волонтерских организаций и таким образом развивать волонтерство.

Таким образом приоритетной моделью волонтерства в госучреждениях является та, где организатор волонтерской деятельности (оператор волонтеров) – это НКО, а не госучреждение. Безусловно, за госучреждениями остается право самим развивать волонтерство, но для этого на сегодня отсутствует нормативная и методическая база.

Общие требования к порядкам взаимодействия организаторов волонтерства (НКО) и госучреждений предписывают следующий алгоритм взаимодействия. Во-первых, НКО подает заявление в госучреждение с предложением о волонтерской работе. Заявление должно содержать формальные данные об НКО, описание деятельности, перечень предлагаемых работ или услуг. Во-вторых, госучреждение обязано дать обоснованный ответ. В случае отказа у НКО есть право обжалования в вышестоящие инстанции. В-третьих, в случае согласия заключается соглашение (или договор) о сотрудничестве. В-четвертых, после подписания договора НКО реализует волонтерскую деятельность в отношении благополучателей на территории госучреждения.

Вариант, когда госучреждение обращается к НКО с просьбой о реализации волонтерских программ на сегодня не регламентирован. Хотя, он очень распространен.

Соглашение о сотрудничестве НКО и госучреждения должно включать в себя:

• Перечень видов волонтерских работ (услуг);
• Условия осуществления добровольческой деятельности и допуска волонтеров;
• Сведения об уполномоченных представителях;
• Порядок и каналы взаимного информирования;
• Возможность предоставления мер поддержки, помещений и необходимого оборудования со стороны госучреждения;
• Возможность учета деятельности добровольцев со стороны госучреждения (при согласии НКО организатора волонтерской деятельности);
• Обязанность организатора добровольческой деятельности информировать добровольцев об условиях допуска и о рисках.

О порядке допуска волонтеров в учреждения

Порядки допуска волонтеров в госучреждения – это дело региональных профильных ведомств. Поэтому единого порядка допуска не существует. Более того, на данном этапе не существует и единого подхода к этой теме.

Суть проблемы в том, что на практике госучреждения смотрят на волонтеров, как на низший персонал и предъявляют такие же требования, как к сотрудникам: профильное образование, справки о несудимости, медицинская книжка и т.д. Все это заведомо невыполнимо волонтерами.

НКО, в свою очередь, смотрит на волонтеров в отношении к учреждению, как на «посетителей» или «гостей». Работа волонтеров не является частью работы госучреждения, а является благотворительностью на территории госучреждения и потому не подлежит тому же регламентированию, что труд персонала и сотрудников.

Эта проблема частично снята методическими рекомендациями федеральных министерств. Частично, ибо рекомендации – это не более чем рекомендации. Министерство здравоохранения РФ подготовило «Методические рекомендации для подготовки региональных порядков взаимодействия (регламентов) органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья, в том числе их территориальных органов, подведомственных им государственных учреждений с организаторами добровольческой (волонтерской) деятельности, добровольческими (волонтерскими) организациями» (https://danilovcy.ru/wp-content/uploads/2019/10/Metodicheskie-rekomendatsii-MZ-RF-po-regionalnym-reglamentam-vzaimodejstviya-s-volonterami.pdf). Министерство труда и социальной защиты РФ подготовило “Методических рекомендациях по взаимодействию с организаторами добровольческой (волонтерской) деятельности, добровольческими (волонтерскими) организациями” (Письмо №26-6/10/В-5204 от 02.07.2020 https://danilovcy.ru/wp-content/uploads/2020/07/Mintrud-Dopolnitelnye-metodrekomendatsii-po-vzaimodei-stviyu-s-volonterami-2020.pdf )

Вопрос о допуске волонтеров может быть разрешен следующим образом. Есть три аудитории волонтеров.

• Во-первых, это волонтеры с компетенциями – помощники персоналу (волонтеры медики и т.п.). Поскольку они делают то же, что и персонал, то к ним справедливо применимы те же требования.
• Во-вторых, есть неквалифицированные волонтеры, которые организуют досуг и общение с подопечными, а также оказывают неквалифицированную помощь персоналу. В этом случае применимы минимальные требования к допуску волонтеров.
• И, наконец, есть волонтеры, посещающие подопечных разово, например, артисты или музыканты. К ним применимы те же требования, что и к разовым посетителям. Чаще всего они допускаются без каких-либо условий.

Такое разделение волонтеров и, соответственно требований к ним, реализовано, как минимум, в трех документах:

• Указанные выше рекомендации, подготовленные Министерством здравоохранения РФ
• Указанные выше выше рекомендации, подготовленные Министерством труда и социальной защиты РФ
• Регламент Департамента труда и социальной защиты г.Москвы: “Регламент взаимодействия организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организаций по работе с семьями с детьми с негосударственными социально-ориентированными некоммерческими общественными и волонтерскими организациями”. https://www.danilovcy.ru/wp-content/uploads/2015/02/Reglament-vzaimodejstviya-DSZN-s-NKO-2015.pdf

В этом контексте уместно сказать о незафиксированной в документах, но действующей на практике с 2017 года практике допуска волонтеров в социальные и медицинские учреждения в г. Москве. Без учета санитарных требований, обусловленных эпидемией коронавируса формальные требования к волонтерам в большинстве медицинских и социальных учреждений Москвы таковы:

• Волонтеры сдают в НКО 3 медицинские справки: «об эпидемиологическом окружении» (осмотр у терапевта), о прививке от кори, о результатах флюорографии;
• НКО предоставляют в учреждения списки с ФИО волонтеров «на охрану» и указанные медицинские справки;
• волонтеры могут посещать учреждения на основании предъявления паспорта.

О проблеме с персональными данными

Отдельно следует сказать о проблеме с персональными данными, которыми являются паспортные данные, ФИО, номер телефона, адрес проживания, а также фото, видео, упоминание диагнозов и способов лечения и т.д., и т.п.

Большинство казенных учреждений, где работают волонтеры – режимные со строгой пропускной системой. Такие учреждения все чаще требуют персональные данные волонтеров (включая медицинские справки). Но для этого, если следовать закону, госучреждения должны иметь разрешение на персональные данные от каждого волонтера. Одни учреждения стараются это делать сами, и тем самым лишь выстраивают новые барьеры, ибо не каждый волонтер доверяет госучреждению и готов свои данные предоставить. Другие учреждения стараются обязать НКО передавать персональные данные. Но, для этого необходимы правовые основания, как минимум, упоминание этого пункта в договоре между НКО и госучреждением.

На практике госучреждения часто не могут соблюсти все необходимые нормы закона о персональных данных. К примеру есть проблемы в области хранения данных, которые должны храниться в определенных местах и допускают операционные действия только узкого круга лиц.

Юрий Белановский, руководитель Добровольческого движения “Даниловцы”